Phân tích bội chi NSNN Việt Nam 2011-2013

Năm 2011, tổng thu ngân sách nhà nước (NSNN) đạt 962.982 tỷ đồng, vượt 126.804 tỷ đồng (21,3%) so với dự toán. Sự tăng trưởng này đến từ nhiều nguồn, bao gồm thu từ dầu thô tăng 40.905 tỷ đồng, thu nội địa từ sản xuất kinh doanh tăng 35.812 tỷ đồng, thu cân đối từ xuất nhập khẩu tăng 17.065 tỷ đồng, và thu về nhà đất tăng 25.918 tỷ đồng. Tuy nhiên, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội chỉ ra rằng, sự tăng thu này chủ yếu đến từ yếu tố khách quan như giá cả tăng (chỉ số giá tiêu dùng năm 2011 tăng 18,13% so với năm 2010, giá dầu thô tăng 28 USD/thùng), và tỷ giá tính thuế thực tế cao hơn dự toán. Thu từ sản xuất kinh doanh chỉ chiếm khoảng 20% trong tổng số tăng thu, cho thấy nguồn thu NSNN chưa thực sự bền vững và phụ thuộc nhiều vào yếu tố bên ngoài. Năm 2013, tình hình kinh tế khó khăn hơn, dẫn đến thu NSNN chỉ đạt 93,19% so với dự toán, mặc dù cuối năm đạt kết quả khả quan hơn nhờ sự chỉ đạo quyết liệt của Chính phủ và các địa phương, thu được thêm trên 20.000 tỷ đồng cổ tức từ doanh nghiệp nhà nước. Tổng thể, tình hình thu NSNN trong giai đoạn này cho thấy sự không ổn định và cần có giải pháp để đảm bảo nguồn thu bền vững hơn trong tương lai.

Ước thực hiện năm 2012, chi NSNN đạt 850.385 tỷ đồng, bằng 99,72% so với dự toán. Chi đầu tư phát triển tăng 8,36% dự toán, chiếm 22,94% tổng chi NSNN và bằng 6,6% GDP. Tốc độ tăng chi NSNN giai đoạn 2011-2013 có xu hướng giảm dần: 20,49% năm 2011, 20,38% năm 2012 và 9,45% năm 2013. Mặc dù nguồn thu NSNN gặp nhiều khó khăn, nhưng nhờ chính sách điều hành chi ngân sách linh hoạt, chủ động và tiết kiệm, NSNN vẫn đảm bảo đủ nguồn lực cho các nhiệm vụ. Chính phủ tập trung kinh phí cho các chính sách an sinh xã hội, bao gồm chi trả lương, lương hưu, trợ cấp xã hội theo mức lương tối thiểu mới và các chính sách hỗ trợ khác cho cán bộ, công chức, viên chức, người có công và hộ nghèo. Sự giảm tốc độ tăng chi ngân sách cho thấy sự cải thiện trong hiệu quả sử dụng nguồn lực nhà nước và chất lượng công tác điều hành NSNN.

Bội chi NSNN tăng liên tục từ 4,4% GDP năm 2011, vượt quá mức 5% GDP được Quốc hội cho phép. Tình trạng này gây ra lo ngại về sự không thống nhất giữa chủ trương và thực thi chính sách, làm giảm niềm tin của thị trường và gây sức ép lên điều hành kinh tế vĩ mô. Nguyên nhân chủ quan của bội chi bao gồm chính sách chấp nhận bội chi để tăng cường nguồn lực cho xây dựng cơ sở hạ tầng, quản lý và điều hành NSNN chưa hợp lý, chính sách thu NSNN còn bất cập, và phân bổ, sử dụng nguồn lực chưa hiệu quả dẫn đến thất thoát, lãng phí. Nguyên nhân khách quan bao gồm khó khăn kinh tế, số lượng doanh nghiệp giải thể tăng cao, hàng tồn kho lớn, và ảnh hưởng của thiên tai. Việc đưa các khoản nợ vào cân đối NSNN có thể làm giảm mức bội chi báo cáo, nhưng lại làm tăng rủi ro tiềm ẩn về tính ổn định của NSNN trong dài hạn. Do đó, việc cân đối ngân sách cần được xem xét một cách toàn diện hơn, bao gồm cả việc xem xét trong một chu kỳ dài hơn là chỉ xem xét từng năm.

Bội chi NSNN, hay thâm hụt ngân sách (chi NSNN lớn hơn thu NSNN), xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Về mặt chủ quan, chính sách của Chính phủ chấp nhận bội chi để tăng cường nguồn lực cho xây dựng cơ sở hạ tầng, nhưng việc kiểm soát mức bội chi chưa hiệu quả. Quản lý và điều hành NSNN còn bất hợp lý, chính sách thu NSNN chưa tốt, dẫn đến thất thu ngân sách. Phân bổ và sử dụng nguồn lực, cũng như cân đối giữa các khoản chi chưa hợp lý, gây lãng phí nguồn lực tài chính nhà nước. Việc phân cấp quản lý NSNN chưa khuyến khích địa phương nỗ lực khai thác nguồn thu và phân bổ chi tiêu hiệu quả, dẫn đến thu NSNN không đủ để trang trải nhu cầu chi tiêu. Tình trạng nợ đọng thuế và trốn thuế cũng góp phần làm giảm thu ngân sách. Khó khăn của việc tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, khó khăn về vốn, sản phẩm tồn kho, và việc giảm mạnh thuế suất cũng làm giảm thu nội địa và thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu. Tóm lại, nguyên nhân bội chi là sự kết hợp phức tạp giữa yếu tố chủ quan trong quản lý và yếu tố khách quan từ tình hình kinh tế.

Bội chi NSNN kéo dài dẫn đến gia tăng nợ công, tạo sức ép lên chính sách quản lý nợ và làm giảm đầu tư của khu vực tư nhân. Áp lực này cũng làm gia tăng lạm phát. Mặc dù chính sách chủ động bội chi trong phạm vi kiểm soát có thể giúp nền kinh tế thoát khỏi suy thoái, nhưng bội chi kéo dài lại gây nguy hiểm. Nếu bội chi ngân sách liên tục vượt quá 5% GDP trong thời gian dài, thị trường sẽ mất niềm tin vào sự thống nhất giữa chủ trương và thực thi chính sách của Chính phủ, gây sức ép rất lớn lên việc điều hành kinh tế vĩ mô. Quy mô nợ công phụ thuộc vào việc nợ vay được dùng để tài trợ cho tiêu dùng hay đầu tư, và hiệu quả của việc đầu tư đó. Nếu bội chi được dùng để tài trợ cho các dự án hiệu quả, có khả năng sinh lời, thì lợi tức từ dự án sẽ tăng nguồn thu trong dài hạn cho NSNN, giúp trả nợ gốc và lãi. Tuy nhiên, việc sử dụng nguồn vốn vay, đặc biệt là vốn vay nước ngoài, cần được quản lý chặt chẽ để tránh tình trạng đầu tư dàn trải và thiếu hiệu quả.

Để kiểm soát bội chi NSNN, cần cải thiện đáng kể hiệu quả quản lý và sử dụng ngân sách. Điều này bao gồm việc đổi mới công tác quản lý nhà nước về đầu tư, loại bỏ tình trạng khép kín, tách bạch chức năng quản lý nhà nước với quản lý kinh doanh. Cần tăng cường tính công khai, minh bạch trong đầu tư, tránh dàn trải, và nâng cao chất lượng quy hoạch, quản lý đầu tư theo quy hoạch. Việc khắc phục tình trạng tiêu cực, lãng phí, thất thoát trong đầu tư là rất cần thiết, cùng với việc tăng cường giám sát, kiểm tra, kiểm soát, phát hiện và xử lý nghiêm các hành vi vi phạm. Song song đó, cần thúc đẩy các chính sách khuyến khích đầu tư trong nước để thu hút vốn từ khu vực tư nhân. Trong nền kinh tế thị trường, Chính phủ nên chuyển giao một số dịch vụ công cho khu vực tư nhân thực hiện, nếu họ làm tốt hơn. Đây là giải pháp để nâng cao chất lượng dịch vụ, tiết kiệm chi phí và giảm bội chi ngân sách. Cải cách và sắp xếp lại các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) để tạo ra môi trường kinh doanh bình đẳng cũng là một phần quan trọng của quá trình này.

Để có nguồn thu NSNN bền vững, cần hoàn thiện hệ thống chính sách thuế. Hệ thống hiện tại còn phức tạp và thiếu ổn định, gây khó khăn trong quản lý, ảnh hưởng đến hiệu quả thu thuế, tạo điều kiện cho trốn thuế và bóp méo hệ thống. Cần xác định mức thuế suất hợp lý để người dân tự giác thực hiện nghĩa vụ thuế. Việc chuyển dịch cơ cấu thu NSNN sang hướng tăng tỷ trọng thu từ khu vực kinh tế tư nhân là cần thiết. Công tác thu NSNN cần tập trung vào việc thu đúng, đủ, kịp thời theo luật thuế, động viên, khuyến khích sản xuất kinh doanh phát triển. Cải cách thủ tục hành chính, hải quan, tăng cường kiểm tra, chống thất thu, nợ đọng để tạo môi trường thuận lợi, bình đẳng cho các doanh nghiệp là rất quan trọng. Triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công và chi thường xuyên từ NSNN, chỉ đầu tư vào những dự án chủ đạo, hiệu quả, tạo đột phá cho phát triển kinh tế - xã hội. Những dự án không hiệu quả cần được cắt giảm hoặc không đầu tư. Cần có giải pháp quyết liệt hơn trong việc kiểm soát nợ đọng thuế, bao gồm tuyên truyền giáo dục, tăng cường kiểm tra, thanh tra, phát hiện và xử lý kịp thời các trường hợp kê khai không đúng, không đủ số thuế phải nộp.

Bội chi NSNN có thể được bù đắp bằng nhiều cách, mỗi cách đều ảnh hưởng đến cân đối kinh tế vĩ mô. Vay trong và ngoài nước là giải pháp chủ yếu, nhưng cần quản lý chặt chẽ để tránh rủi ro. Vay trong nước có thể thực hiện bằng cách huy động vốn nhàn rỗi từ các quỹ tài chính nhà nước (quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ tích lũy trả nợ…) và phát hành trái phiếu, tín phiếu Chính phủ. Vay nước ngoài có thể thông qua viện trợ hoặc vay ưu đãi từ các tổ chức quốc tế (Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, Quỹ Tiền tệ Quốc tế) và phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài. Tuy nhiên, cần lưu ý đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, tính toán mức vay hợp lý để tránh rủi ro do biến động tỷ giá hối đoái và gánh nặng nợ nần. Để kiểm soát bội chi do các tác động khách quan khó lường, cần tăng cường đội ngũ chuyên gia kinh tế, nghiên cứu dự báo, và lập quỹ dự phòng để ứng phó với các tình huống bất lợi. Tuy nhiên, cần tính toán kỹ lưỡng để không ảnh hưởng đến nguồn lực phát triển của đất nước. Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, tăng cường vai trò quản lý nhà nước để bình ổn giá cả và nâng cao hiệu quả hoạt động kinh tế.

Báo cáo Chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020 đặt mục tiêu GDP bình quân đầu người đạt khoảng 3.000 USD vào năm 2020, đòi hỏi tốc độ tăng trưởng GDP bình quân 7-8%/năm. Tuy nhiên, trong ba năm 2011-2013, tốc độ tăng trưởng GDP thực tế thấp hơn mục tiêu (6-6,5%), thấp hơn nhiều so với mức bình quân 7,5%/năm trong hai thập kỷ trước (1991-2010). Các nước lân cận như Lào và Campuchia vẫn duy trì tốc độ tăng trưởng khá cao, làm tăng nguy cơ tụt hậu của Việt Nam. Việc phục hồi và nâng cao tốc độ tăng trưởng kinh tế lên mức 7,5%/năm trong những năm tới là một thách thức lớn, đòi hỏi các giải pháp khẩn cấp về tái cơ cấu để chuyển đổi mô hình tăng trưởng.

Mặc dù đã đạt được một số kết quả quan trọng trong việc kiềm chế lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô (lạm phát được kiềm chế, kinh tế vĩ mô ổn định hơn, nhiều lĩnh vực sản xuất dịch vụ phát triển, an sinh xã hội được bảo đảm), nhưng vẫn còn nhiều hạn chế. Hội nghị Trung ương 6 khóa XI (10/2012) chỉ ra những mặt hạn chế như kinh tế vĩ mô cơ bản ổn định nhưng chưa thật vững chắc; nợ xấu còn cao; hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế còn thấp; sản xuất kinh doanh gặp khó khăn; doanh nghiệp khó tiếp cận vốn; sức mua phục hồi chậm; số doanh nghiệp giải thể, ngừng hoạt động còn lớn; tái cơ cấu kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng còn chậm; hiệu quả sử dụng vốn đầu tư còn thấp; tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức tín dụng chưa đạt yêu cầu; triển khai thực hiện 3 khâu đột phá chiến lược còn chậm. Để duy trì tốc độ tăng trưởng 7,5%/năm như trước, nền kinh tế phải duy trì mức đầu tư cao trên 35% GDP, thậm chí trên 40% GDP, phụ thuộc vào FDI và vốn vay, gây ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô lâu dài.

Việt Nam cần nhấn mạnh sự ổn định như tiền đề cho phát triển. Tuy nhiên, nhiều vấn đề về ổn định kinh tế vĩ mô vẫn tồn tại, nhất là khi tốc độ tăng trưởng giảm trong khi các yếu tố gây bất ổn chưa được giải quyết căn bản. Chính sách ổn định chỉ có ý nghĩa khi tạo tiền đề cho phục hồi tăng trưởng, và chỉ có duy trì được mức tăng trưởng hợp lý mới giữ vững được ổn định. Đối với một nước vừa thoát nghèo, yếu tố đòi hỏi phát triển nhanh để giữ ổn định ngày càng quan trọng. Ở giai đoạn chuyển đổi này, nhiều nước đã không vượt qua được “bẫy thu nhập trung bình”, mức phân hóa giàu nghèo gia tăng, đây là thách thức lớn cho nghiên cứu chính sách kinh tế Việt Nam.