Cơ cấu chi ngân sách: Phát triển bền vững

Phần này khái quát về sự vận hành của cơ cấu chi NSNN và tác động của nó đến tăng trưởng kinh tế. Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể trong việc duy trì đà tăng trưởng kinh tế bình quân khoảng 6%/năm trong giai đoạn 2011-2020, nhờ vào những chuyển biến tích cực trong cơ cấu chi NSNN. Điều này đã góp phần đưa nước ta vào nhóm các nước đang phát triển có thu nhập trung bình, đồng thời phát triển toàn diện các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao, bảo vệ môi trường và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, tăng trưởng kinh tế thế giới vẫn đối mặt với nhiều rủi ro, bất ổn, hệ lụy từ các chương trình kích thích kinh tế, nới lỏng tài khóa. Sự gia tăng liên tục bội chi NSNN và nợ công, lạm phát ở mức cao tại nhiều nước, đặc biệt là các nước EU, đã buộc các nước này phải đưa ra các chương trình củng cố tài khóa, điều chỉnh chính sách chi ngân sách hướng tới hiệu quả hơn, tăng cường kỷ luật tài khóa, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia và kiềm chế sự gia tăng của nợ công. Tăng trưởng 5.4% năm 2010 cho thấy tiềm năng nhưng cũng là lời cảnh báo về sự cần thiết của chính sách tài khóa bền vững. Các nghị quyết số 07-NQ/TW và 25/2016/QH14 được nhắc đến như nền tảng chính sách cho giai đoạn này.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của Trần Xuân Hải và Hoàng Thị Minh Hảo (2013) về “Giải pháp đổi mới cơ cấu chi tiêu công đảm bảo bền vững tài khóa ở Việt Nam” được đề cập như một nghiên cứu quan trọng. Nghiên cứu này đã tổng quan lý thuyết về cơ cấu chi NSNN, ảnh hưởng của cơ cấu chi tiêu công đến bền vững tài khóa, kinh nghiệm quốc tế về đổi mới cơ cấu chi tiêu công, và thực trạng cơ cấu chi NSNN tại Việt Nam. Các kiến nghị được đưa ra nhằm đảm bảo bền vững tài khóa, phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến cơ cấu chi NSNN, và vai trò của cơ cấu chi NSNN đối với phát triển kinh tế - xã hội. Các luận án tiến sĩ của Nguyễn Khắc Đức, Bùi Đường Nghiêu và Phạm Thị Hoàng Phương, mặc dù có đối tượng nghiên cứu về cơ cấu chi NSNN, nhưng phạm vi nghiên cứu là các giai đoạn trước khi có Luật Đầu tư công (2014, 2019), Luật Ngân sách nhà nước (2015), Luật phí, lệ phí (2015), Luật Quản lý nợ công và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công (2017). Mục tiêu nghiên cứu của các luận án này gắn với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2001-2010 và 2011-2020. Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế - xã hội quốc tế và trong nước đã có nhiều thay đổi, nên cần có những nghiên cứu, đề xuất mới phù hợp với giai đoạn phát triển mới.

Phần này làm rõ định nghĩa phát triển bền vững dựa trên Hội nghị Thượng đỉnh Thế giới năm 2002 tại Johannesburg (Nam Phi): sự kết hợp chặt chẽ, hợp lý, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, hoàn thiện các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường. Tiêu chí đánh giá phát triển bền vững bao gồm tăng trưởng ổn định, tiến bộ và công bằng xã hội, khai thác hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ và nâng cao chất lượng môi trường sống. GDP và GNP được sử dụng như thước đo tăng trưởng kinh tế, nhưng tài liệu cảnh báo về nguy cơ tăng trưởng nóng không bền vững, dẫn đến khai thác tài nguyên quá mức, ô nhiễm môi trường, và mất cân đối trong tiếp cận dịch vụ xã hội. Việt Nam, dù đã trở thành quốc gia đang phát triển có thu nhập trung bình, vẫn còn khoảng cách lớn so với các nước trong khu vực và thế giới (GDP bình quân đầu người năm 2014 đạt 2.000 USD, thấp hơn nhiều so với Hàn Quốc năm 1982, Malaysia năm 1988, Thái Lan năm 1993, và Trung Quốc năm 2006). Do đó, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững là nhu cầu bức thiết.

Phần này tập trung vào phân tích thực trạng cơ cấu chi NSNN của Việt Nam, đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước. Tài liệu nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phân tích chi NSNN theo nội dung kinh tế của khoản chi, xem xét cấu trúc của từng khoản mục chi trong tổng thể chi NSNN. Điều này giúp làm rõ thái độ ứng xử của Nhà nước đối với khu vực hành chính (cơ cấu chi về tiền lương, phụ cấp, tiền công…), đối với các lĩnh vực xã hội và vấn đề công bằng xã hội giữa các tầng lớp dân cư, giữa các vùng lãnh thổ (chi đảm bảo xã hội, trợ cấp chính sách, chi chuyển giao cho ngân sách cấp dưới…). Phân tích chi phí thường xuyên, bao gồm các nhóm: thanh toán cho người lao động, sử dụng hàng hóa, dịch vụ, tiêu dùng tài sản cố định, trả lãi tiền vay, trợ cấp, viện trợ, bảo trợ xã hội, và các khoản chi khác. Tài liệu cũng đề cập đến nhiều loại cơ cấu chi NSNN khác nhau dựa trên các tiêu chí phân loại, như cơ cấu chi NSNN theo đơn vị sử dụng ngân sách, cơ cấu chi NSNN cho con người, cơ cấu chi NSNN mua sắm tài sản công, và cơ cấu chi NSNN về hội nghị, công tác phí. Tóm lại, tùy thuộc vào mục tiêu nghiên cứu, người ta có thể xem xét nhiều loại cơ cấu chi NSNN khác nhau.

Phần này đề cập đến thách thức lớn về bội chi NSNN và nợ công gia tăng, đặc biệt trong bối cảnh kinh tế thế giới gặp nhiều rủi ro và bất ổn. Việc gia tăng liên tục bội chi NSNN kéo theo nợ công tăng, lạm phát ở mức cao, dẫn đến áp lực lớn đối với việc củng cố tài khóa và điều chỉnh chính sách chi ngân sách. Các nước phát triển, nhất là các nước thuộc EU, đã thực hiện các chương trình củng cố tài khóa, điều chỉnh chính sách chi ngân sách để giảm dần bội chi, cơ cấu chi ngân sách theo hướng hiệu quả hơn, tăng cường kỷ luật tài khóa và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Áp lực tăng chi thường xuyên cũng ảnh hưởng đến nguồn lực chi đầu tư công. Nhu cầu phát triển hạ tầng đòi hỏi sự kết nối giữa chi đầu tư công và sự tham gia nhiều hơn của khu vực tư nhân. Cải thiện và nâng cao hiệu quả đầu tư công là ưu tiên ở các nước phát triển. Tài liệu cũng đề cập đến kinh nghiệm quốc tế trong việc thắt chặt chi tiêu, như cắt giảm chi tiêu cho dược phẩm và thuốc chữa bệnh ở các nước châu Âu, hay áp dụng các giải pháp như sử dụng cơ chế thị trường, áp dụng mức trần chi tiêu, chú trọng cung cấp y tế cho các đối tượng ưu tiên, và mở rộng sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung cấp dịch vụ y tế.

Phần này phân tích thực trạng và thách thức trong phân bổ ngân sách cho các lĩnh vực then chốt như giáo dục, y tế, và an sinh xã hội. Tỷ trọng chi ngân sách cho giáo dục và y tế ở nhiều nước đang phát triển thấp hơn so với các nước phát triển (ví dụ: Singapore 14.6%, Indonesia 16.6%, Thái Lan 21.6%, Malaysia 22.7%). Củng cố tài khóa và áp lực tăng chi thường xuyên ảnh hưởng đến nguồn lực chi đầu tư công. Xu hướng già hóa dân số tạo ra thách thức lớn đối với chi tiêu công cho y tế. Các nước có thể sử dụng cơ chế thị trường nhiều hơn, áp dụng mức trần chi tiêu, chú trọng cung cấp y tế cho các đối tượng ưu tiên, mở rộng sự tham gia của khu vực tư nhân, và tăng cường chia sẻ chi phí giữa cá nhân, nhà nước và các công ty bảo hiểm. Tương tự, cải cách hệ thống giáo dục giúp cải thiện chất lượng đầu ra, nhưng không có một chính sách phù hợp cho tất cả các nước. Các lựa chọn chính sách bao gồm mở rộng lựa chọn trường học cho sinh viên, thúc đẩy cạnh tranh trường học, tăng cường phân cấp trong thực hiện chính sách giáo dục, và tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình. Cải cách lương hưu cũng nhằm kiểm soát chi phí, bảo trợ người già, và phân phối hợp lý khoản tiết kiệm của người đóng góp. Các nước EU đã thực hiện cải cách bằng cách thắt chặt điều kiện hưởng lương hưu, giảm phúc lợi cho hưu trí, và tăng tuổi nghỉ hưu.

Phần này giới thiệu khái niệm phát triển bền vững dựa trên định nghĩa của Hội nghị Thượng đỉnh Thế giới năm 2002: sự kết hợp hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường. Ba yếu tố này phải được cân nhắc một cách chặt chẽ và hợp lý trong quá trình phát triển. Tăng trưởng kinh tế ổn định, tiến bộ và công bằng xã hội, khai thác hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ và nâng cao chất lượng môi trường sống là những tiêu chí quan trọng để đánh giá sự phát triển bền vững. Tốc độ tăng trưởng GDP và GNP được dùng làm thước đo, nhưng tăng trưởng kinh tế cần bền vững, tránh tình trạng tăng trưởng nóng dẫn đến khai thác cạn kiệt tài nguyên, ô nhiễm môi trường và mất cân bằng xã hội. Cơ cấu chi NSNN đóng vai trò then chốt trong việc định hướng và thúc đẩy phát triển bền vững, thông qua việc phân bổ nguồn lực cho các lĩnh vực khác nhau, đảm bảo sự hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường. Việt Nam, mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể trong phát triển kinh tế, vẫn cần nỗ lực nhiều hơn nữa để đạt được mục tiêu phát triển bền vững, đặc biệt là trong bối cảnh cạnh tranh quốc tế ngày càng khốc liệt và sự phát triển nhanh chóng của khoa học công nghệ.

Phần này phân tích mối quan hệ giữa cơ cấu chi NSNN và việc đạt được các mục tiêu phát triển bền vững tại Việt Nam. Tài liệu đánh giá sự phát triển kinh tế của Việt Nam trong những năm gần đây, nhấn mạnh việc duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế và đưa Việt Nam vào nhóm nước đang phát triển có thu nhập trung bình. Tuy nhiên, việc đạt được mức tăng trưởng cao không đồng nghĩa với sự phát triển bền vững. Tài liệu chỉ ra những thách thức mà Việt Nam đang phải đối mặt, như khoảng cách phát triển kinh tế so với các nước trong khu vực và thế giới, cần nỗ lực hơn nữa để thu hẹp khoảng cách này. Việc phân tích cơ cấu chi NSNN cần tập trung vào việc phân bổ nguồn lực hợp lý cho ba trụ cột của phát triển bền vững: tăng trưởng kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường. Tài liệu đề cập đến việc sử dụng GDP và GNP làm thước đo tăng trưởng, đồng thời cảnh báo về nguy cơ tăng trưởng nóng không bền vững. Việc đạt được phát triển bền vững cần có sự cân bằng giữa tốc độ tăng trưởng kinh tế và các yếu tố xã hội, môi trường.

Phần này tập trung phân tích cơ cấu chi NSNN theo loại khoản chi, nhằm làm rõ cách thức phân bổ ngân sách nhà nước. Tài liệu phân biệt giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Chi thường xuyên bao gồm các khoản như: thanh toán lương, tiền công, đóng góp xã hội; sử dụng hàng hóa, dịch vụ; tiêu dùng tài sản cố định; trả lãi tiền vay; trợ cấp cho các doanh nghiệp; viện trợ cho chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế; bảo trợ xã hội; và các khoản chi khác (trả cổ tức, thu nhập cho doanh nghiệp công, chi phí bảo hiểm tài sản). Chi đầu tư phát triển bao gồm các khoản như: đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm tài sản cố định hữu hình và vô hình, mua hàng hóa dự trữ chiến lược, và chuyển giao vốn. Việc phân tích chi NSNN theo loại khoản chi này có ý nghĩa rất quan trọng, giúp đánh giá thái độ ứng xử của Nhà nước đối với các lĩnh vực khác nhau, từ khu vực hành chính (lương, phụ cấp…) đến các lĩnh vực xã hội (đảm bảo an sinh xã hội, trợ cấp…) và cách thức sử dụng các công cụ tài chính. Tài liệu nhấn mạnh rằng có nhiều loại cơ cấu chi NSNN khác nhau dựa trên các tiêu chí phân loại, tùy thuộc vào mục tiêu nghiên cứu.

Phần này phân tích cơ cấu chi NSNN theo cấp ngân sách, bao gồm ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP), để đánh giá hiệu quả chi NSNN ở từng cấp. Phân tích này giúp làm rõ vai trò chủ đạo của NSTW và sự cần thiết của việc phân cấp hợp lý nguồn lực cho NSĐP. Tài liệu nhấn mạnh việc phân cấp quản lý NSNN cần phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách, đảm bảo nguồn lực cho NSTW thực hiện các nhiệm vụ quan trọng của quốc gia về quốc phòng, an ninh, đối ngoại, và hỗ trợ các địa phương khó khăn. Kinh nghiệm của các nước phát triển cho thấy cơ cấu chi NSTW thường chiếm tỷ trọng từ 60% tổng chi NSNN trở lên. Về NSĐP, chính quyền địa phương được phân cấp các nhiệm vụ chi gắn sát với người dân, như giáo dục, an sinh xã hội, y tế, phát triển kinh tế và các dịch vụ công cộng. Tỷ trọng các khoản chi này tương đối lớn trong tổng chi NSĐP, đặc biệt là các khoản chi đảm bảo an sinh xã hội và dịch vụ y tế. Tài liệu cũng đề cập đến việc cần đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW đồng thời tạo sự chủ động cho NSĐP, phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách.

Phần này tổng hợp kinh nghiệm quốc tế về cơ cấu chi NSNN, làm rõ sự đa dạng trong cơ cấu chi của các quốc gia trên thế giới. Cơ cấu chi NSNN phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế, cơ chế quản lý và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của từng nước trong từng giai đoạn cụ thể. Xu hướng chung trong giai đoạn 2010-2019 là hầu hết các nước đều điều chỉnh cơ cấu chi NSNN, cắt giảm chi tiêu công để giảm bội chi NSNN và nợ công. Cơ cấu chi trong từng lĩnh vực được điều chỉnh nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, hỗ trợ giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội, hướng tới phát triển kinh tế bền vững. Cơ cấu chi theo cấp ngân sách cũng được xem xét, tập trung nguồn lực để đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương. Tài liệu chỉ ra sự khác biệt giữa các nước phát triển và đang phát triển về tỷ trọng chi thường xuyên. Các nước phát triển thường có tỷ trọng chi thường xuyên cao hơn do chế độ phúc lợi xã hội cao, trong khi các nước đang phát triển ưu tiên nguồn lực cho đầu tư phát triển. Để giải quyết tốt các vấn đề xã hội, cần thu hút đầu tư của các thành phần kinh tế và có sự chia sẻ chi phí sử dụng dịch vụ công giữa Nhà nước và người dân. Tài liệu cũng đề cập đến kinh nghiệm của một số nước trong việc cải cách chính sách chi tiêu công, ví dụ như thắt chặt chi tiêu y tế (dược phẩm) ở các nước châu Âu, hay cải cách lương hưu ở các nước EU.

Dựa trên kinh nghiệm quốc tế và bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam, phần này đề xuất hướng đi cho cơ cấu chi NSNN trong tương lai. Tài liệu đề cập đến mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021-2030 trong Văn kiện Đại hội lần thứ XIII, đặt ra mục tiêu đến năm 2030 Việt Nam là nước đang phát triển có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao; kinh tế phát triển năng động, nhanh và bền vững. Đề xuất cụ thể về cơ cấu chi NSNN giai đoạn 2021-2030 bao gồm: quy mô chi NSNN so với GDP ở mức khoảng 19-20%; tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển, giảm dần tỷ trọng chi thường xuyên; ưu tiên bảo đảm chi trả đầy đủ, kịp thời các nghĩa vụ nợ; tăng chi dự trữ quốc gia; giảm chi hỗ trợ. Đồng thời, đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; phân định rõ vai trò, chức năng của Nhà nước và thị trường; rà soát các chính sách xã hội để bảo đảm sử dụng ngân sách tập trung và hiệu quả; đẩy mạnh thực hiện khoán chi, đưa vào thu nhập một số chính sách, chế độ theo tiêu chuẩn, định mức chi; nâng cao hiệu quả chi NSNN, triển khai quản lý chi ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ gắn với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Tài liệu cũng đề cập đến việc cần tiết kiệm chi thường xuyên, chống lãng phí và tăng cường kỷ luật ngân sách.